Réforme de la Loi sur l’expropriation : le point de vue des représentants expropriés

Récemment, le nombre d’articles concernant une réforme de la Loi sur l’expropriation s’est multiplié dans l’espace médiatique. Toutefois, un seul côté de la médaille semble dépeint, soit celui des représentants des instances municipales. Avec égard, ces articles dressent un portrait beaucoup trop sommaire des enjeux et, il me paraît important d’explorer plus en profondeur certains aspects.

Afin de mieux comprendre la situation dans son ensemble, il est primordial de connaître le point de vue des représentants expropriés, dont je suis, qui prônent aussi pour une réforme de la Loi sur l’expropriation mais qui soutiennent que cette réforme ne doit pas passer par une modification des principes d’indemnisation qui entourent la notion de valeur au propriétaire.

Depuis plusieurs mois déjà, on entend dire que le groupe de travail promis par le gouvernement lors de la signature avec le monde municipal du Partenariat 2020-2024 : Pour des municipalités et des régions encore plus fortes a été créé et qu’il est composé de représentants du Ministère des Transports, du Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, de l’Union des municipalités du Québec, de la Fédération québécoise des municipalités et des plus grandes villes du Québec.

Très peu d’informations officielles se retrouvent dans l’espace public quant aux travaux de ce groupe. Toutefois, beaucoup de rumeurs circulent. Et on entend dire qu’un projet de loi pourrait être présenté au cours des prochains mois.

En parallèle, nous avons aussi assisté, au cours des dernières années, à l’adoption par le gouvernement de lois particulières mettant de côté plusieurs dispositions de la Loi sur l’expropriation et faisant en sorte que certaines acquisitions faites par expropriation obéissent dorénavant à des règles différentes. Le gouvernement a ainsi assujetti les acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du REM à une procédure distincte1, limitant considérablement les droits des propriétaires. Par la suite, le gouvernement a adopté une loi similaire, en 2019, visant cette fois les acquisitions relatives au projet de tramway de la Ville de Québec2. Puis, dans la foulée de la pandémie, le gouvernement a adopté des règles semblables3 à l’égard du prolongement de la ligne bleue du métro et de près de 200 projets situés un peu partout au Québec.

De telle sorte que la Loi sur l’expropriation, qui a toujours été reconnue jusqu’à ce jour comme étant la loi-cadre régissant les expropriations au Québec, est désormais reléguée au second plan et ne s’applique plus que de façon exceptionnelle. On se retrouve dorénavant avec différentes « catégories » d’expropriés et des expropriations qui obéissent à des règles variables, alors que l’objectif poursuivi par le législateur lors de l’adoption de la Loi sur l’expropriation était précisément de standardiser et d’uniformiser les procédures d’expropriation, peu importe la nature du projet et peu importe l’identité du corps expropriant.

Rappelons par ailleurs que la Loi sur l’expropriation est d’abord et avant tout une loi de procédure. Pour le bénéfice des politiciens qui y vont parfois de déclarations fracassantes, souvent mal avisées, soulignons que les principes d’indemnisation en matière d’expropriation découlent de textes bien plus fondamentaux que la Loi sur l’expropriation. Ils viennent de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne4. Ils viennent aussi du Code civil du Québec qui prescrit que le propriétaire d’un immeuble « ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité »5. Ils viennent des principes fondateurs de notre société, qui élèvent le droit de propriété au rang des droits quasi-constitutionnels. Il serait pour le moins étonnant qu’une indemnité soit jugée juste si elle peut être influencée par la réglementation de zonage imposée sur un immeuble préalablement à l’expropriation ou encore si elle est basée sur la valeur de l’immeuble telle qu’établie unilatéralement par la ville à son rôle d’évaluation.

La Loi sur l’expropriation a été adoptée initialement en 1972. Il me paraît évident que près de 50 ans plus tard, cette loi aurait avantage à être révisée et adaptée aux réalités contemporaines, de manière à simplifier et optimiser les processus d’acquisition par expropriation et, conséquemment, la réalisation des projets d’intérêts publics.

Le Ministre des Transport est le ministre responsable de la Loi sur l’expropriation mais il est aussi le plus important corps expropriant du Québec. Il est suivi de près par les municipalités du Québec qui bénéficient de larges pouvoirs d’expropriation et qui les utilisent très fréquemment. Il serait pour le moins étonnant qu’un groupe de travail composé uniquement de représentants des corps expropriants puisse proposer une réforme équilibrée qui tienne compte également des préoccupations des expropriés.

J’en appelle au gouvernement et lui suggère instamment de faire en sorte que cette révision soit le fruit d’une réflexion impliquant tous les intervenants et qu’elle ne soit pas seulement le dictat des corps expropriants. Sachant qu’une nouvelle loi est toujours soumise au pouvoir de contrôle de la Cour supérieure et qu’il en va de même des gestes posés par les corps publics, seul un processus impliquant les intervenants de tous les horizons peut permettre d’aboutir d’une réforme qui soit à l’abri des contestations judiciaires.

Les professionnels avocats et évaluateurs qui représentent les parties expropriées, de même que les associations qui regroupent les propriétaires, devraient être impliqués dans le processus de réforme afin qu’il résulte de celui-ci une loi équilibrée qui permette à la fois d’atteindre les objectifs de célérité et d’efficacité poursuivis par les corps publics, tout en assurant le respect des droits des propriétaires privés.

Je constate que, malheureusement, trop souvent par le passé, les propriétaires privés et leurs représentants n’ont eu l’occasion de s’exprimer qu’à l’occasion des commissions parlementaires tenues subséquemment au dépôt d’un projet de loi. Pourquoi ne pas les impliquer en amont du processus, afin qu’ils participent activement et de façon constructive à la réflexion?

Après tout, c’est de la consultation que peut naître le consensus et c’est du consensus que peut naître l’adhésion.

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1. Loi sur le réseau électrique métropolitain, RLRQ, c. R-25.02
2. Loi concernant le réseau structurant de transport en commun de la Ville de Québec, RLRQ, c. R-25.03
3. Loi concernant la réalisation de certains projets d’infrastructure, RLRQ, c. A-2.001
4. RLRQ, c. C-12, article 6
5. Article 952