Comment contester une décision municipale?

Cet article a été co-écrit avec Henri Cant.

Qu’il s’agisse de restrictions à l’utilisation d’une propriété, de l’imposition d’une redevance ou bien de l’occupation de l’espace public, la règlementation municipale peut engendrer des conséquences importantes dans l’exploitation d’une entreprise ou dans la réalisation d’un plan d’affaires.

Malgré la grande discrétion dont elles jouissent, les municipalités n’ont pas le champ libre et leurs décisions doivent être conformes à la loi. Plusieurs recours s’offrent à ceux et celles qui s’estiment lésés : il importe de bien les comprendre et d’agir vite.

Comprendre les pouvoirs des municipalités

Les municipalités ne sont pas un ordre de gouvernement protégé par la Constitution : on dit d’elles que ce sont les « créatures des provinces » puisqu’elles n’ont que les pouvoirs que la législation provinciale leur octroie.

Les municipalités sont principalement régies par :

• La Loi sur les cités et villes;
• Le Code municipal du Québec;
• La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme; et
• La Loi sur la fiscalité municipale.

Ces lois octroient aux municipalités des champs de compétence qui sont limités par leur portée et par les diverses exigences procédurales.

Les pouvoirs prévus par ces lois ne peuvent être exercés que dans les paramètres qu’elles prévoient et la légalité de leur exercice peut être contrôlée par toute personne en s’adressant aux tribunaux, soit par la demande en cassation ou par la demande en contrôle judiciaire.

• La demande en cassation

La demande en cassation vise à faire casser tout acte d’une municipalité (Code municipal du Québec. a. 689; Loi sur les cités et villes, a. 397) et, dans certains cas, à obtenir compensation pour le préjudice causé. Le tribunal examinera la conformité de l’acte au pouvoir habilitant ainsi que le respect de la procédure requise pour que l’acte ait été validement adopté[1]. Lorsque cette demande est fondée sur l’omission de formalités, elle doit entraîner un réel préjudice ou la nullité de l’acte pour qu’elle soit recevable (Code municipal du Québec, a. 23; Loi sur les cités et villes, a. 11). Ce recours doit absolument être introduit dans les trois mois de la passation de l’acte attaqué, sans quoi il sera rejeté (Code municipal du Québec, a. 692; Loi sur les cités et villes, a. 407).

• La demande en contrôle judiciaire

La demande en contrôle judiciaire, quant à elle, vise à faire contrôler l’exercice des pouvoirs publics. Le tribunal, s’il est convaincu, prononcera la nullité de la décision attaquée. La municipalité pourra toutefois reprendre la décision contestée afin qu’elle soit conforme à la loi.  Pour décider de la demande en contrôle judiciaire, le tribunal examine la « raisonnabilité » de la décision municipale, soit, dans un premier temps, si le raisonnement qui la sous-tend comprend une logique interne et, dans un deuxième temps, si elle est défendable face au droit et aux faits (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 SCC 65 (CanLII), [2019] 4 SCR 653; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 SCC 2 (CanLII), [2012] 1 SCR 5). La demande en contrôle judiciaire doit être introduite « dans un délai raisonnable » à partir de la date de la décision contrôlée, soit trente jours en règle générale (Code de procédure civile du Québec, a. 529).

Une décision finale juste et équitable

En plus de s’assurer de la conformité de leurs décisions au pouvoir habilitant, les municipalités doivent agir de façon juste et équitable (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999 CanLII 699 (CSC), [1999] 2 RCS 817). Ce devoir est exigeant lorsque la municipalité applique des règles, mais il l’est très peu lorsqu’elle adopte des règles. Ainsi, selon le cas, ceux et celles qui sont affectés de façon importante par une décision, ont le droit d’être entendus avant qu’elle ne soit prise. De plus, l’officiel ou les officiels qui prennent la décision doivent avoir un certain degré d’impartialité.

La demande en contrôle judiciaire peut aussi faire annuler une décision municipale lorsque la municipalité n’agit pas de façon juste et équitable selon les circonstances. Cette décision pourra toutefois être reprise dans le respect de ces exigences. Cette demande doit encore une fois être introduite « dans un délai raisonnable », soit trente jours en règle générale.

Expropriation et expropriation déguisée : les obligations des municipalités

Les décisions des municipalités ont souvent une incidence sur l’exercice de droits de propriété. Il arrive qu’un règlement municipal soit si restrictif qu’il a pour effet d’empêcher toute utilisation raisonnable d’une propriété. Il y a alors expropriation et la municipalité doit acquérir le terrain en suivant la procédure prévue par la Loi concernant l’expropriation. La partie expropriée a alors le droit de recevoir une juste et pleine compensation pour la perte qu’elle subit ainsi que pour ses troubles et inconvénients.

Lorsqu’un règlement municipal a pour effet d’empêcher toute utilisation raisonnable d’une propriété et qu’une municipalité ne procède pas à l’expropriation, on dit qu’il y a expropriation déguisée. Le propriétaire qui la subit peut alors s’adresser à la Cour supérieure pour faire forcer l’expropriation aux frais de la municipalité. Ce recours est souvent joint à la demande en cassation de règlement municipal.

Vous aimeriez en apprendre davantage sur l’expropriation déguisée? Consultez nos articles sur « L’impact des projets de loi 22 et 39 sur l’expropriation au Québec » et sur les « 9 nouveaux principes entourant le projet de loi 39 modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme en matière d’expropriation déguisée ».

La responsabilité civile

Lorsqu’une municipalité commet une faute, elle doit compenser le préjudice qu’elle a causé. Une municipalité ne commet pas une faute lorsqu’elle exerce un pouvoir public tant qu’elle est de bonne foi. Toutefois, elle n’est pas immunisée lorsqu’elle agit en matière contractuelle ou lorsqu’elle exécute ses politiques. Par exemple, la municipalité peut être tenue responsable de l’inattention des sauveteurs qu’elle emploie, mais elle ne peut être tenue responsable des dommages causés par ses règlements.

Le recours en contrôle judiciaire, qui doit être introduit, a aussi pour objet de contrôler le respect de l’équité procédurale.

Le contrôle de constitutionnalité ou assurer l’équilibre des pouvoirs

Il arrive, dans de rares cas, qu’une municipalité prenne une décision qui porte atteinte aux compétences fédérales. Rappelons que les municipalités relèvent des provinces et qu’à ce titre, elles ne peuvent usurper les compétences fédérales. On retrouve notamment parmi celles-ci les services de télécommunication, le service postal, la défense, l’énergie nucléaire, la navigation, la pêche, les banques, le droit criminel, les prisons, l’agriculture et l’immigration.

La plupart des atteintes municipales à ces compétences se justifient puisqu’elles sont de faible importance. Toutefois, il arrive que les municipalités empiètent sur les compétences fédérales et on peut alors demander à la Cour supérieure de déclarer cet acte invalide. Néanmoins, ce sont des recours particulièrement complexes et difficiles à mener.

Conclusion

Les municipalités ont beau prendre des décisions qui touchent profondément le quotidien et les projets de développement, elles n’ont pas le champ libre, et il arrive qu’elles excèdent leurs compétences ou engagent leur responsabilité. Un grand éventail de recours sont à la disposition des justiciables qui souhaitent faire valoir leurs droits.

Vous vous estimez lésé par une décision municipale?

Contactez notre équipe de droit municipal qui se fera un plaisir de vous conseiller.

[1] Jurisclasseur.